La reforma fiscal de la Constitució: contraproduent, supèrflua, necessària o imprescindible?
El dia 2 de setembre, el PP i PSOE varen aprovar la reforma de l’article 135 de la Constitució espanyola per posar un límit al dèficit estructural espanyol. La votació de la reforma va tenir lloc enmig d’una pluja de crítiques de la resta dels partits i després de la fallida negociació a última hora del PP i PSOE amb CiU per aconseguir que aquesta darrera formació votés a favor o almenys s’abstingués.
Abans, durant i després de l’aprovació, la reforma ha estat en boca de molts periodistes, polítics i economistes que han expressat el seu acord i desacord amb la mateixa. S’ha arribat a dir de tot: des de que és una reforma liberal i de dretes, que s’ha ’inconstitucionalitzat el keynesianisme’ (ref) fins a que és una reforma necessària per evitar un rescat europeu, passant per opinions més moderades que aproven la reforma amb reserves.
Abans d’entrar al debat i l’anàlisis, recordem breument què diu la reforma:
Què diu la reforma?
La reforma modifica l’article 135 de la Constitució per incloure un límit al dèficit estructural, la xifra del qual s’estipularà en una llei orgànica. Aquest límit només es podrà superar en cas de catàstrofe natural o recessió econòmica i la metodologia per calcular el dèficit estructural també s’inclourà en la mencionada llei orgànica. El límit de dèficit establert entrarà en vigor al 2020.
Malgrat que la reforma només estableix un límit sense especificar cap xifra concreta, es rumoreja que es podria situar al voltant del 0,4% del PIB, la qual cosa implicaria gairebé estabilitat pressupostària.
Segons el mateix article 135, la reforma té els següents objectius:
‘La actual situación económica y financiera, marcada por una profunda y prolongada crisis, no ha hecho sino reforzar la conveniencia de llevar el principio de referencia a nuestra Constitución, al objeto de fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española a medio y largo plazo.
La presente reforma del artículo 135 de la Constitución Española persigue, por tanto, garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país’.
És a dir, segons el text, els objectius de la reforma són :
- Garantir la sostenibilitat econòmica i social del país
- Enfortir la confiança [dels mercats] en l’estabilitat de l’economia espanyola a mig i llarg termini.
- Reforçar el compromís d’Espanya amb la UE
Anàlisis dels objectius
Deixant de banda la discussió ideològica de la reforma (no per insignificant, sinó per ser extremadament complexa), una altra de les preguntes interessants a fer-se és si la reforma aprovada està ben dissenyada per aconseguir els objectius que es proposa.
Garantir la sostenibilitat econòmica
Un dels aspectes que garanteixen l’objectiu número u de la reforma, -la sostenibilitat econòmica -és, aconseguir, unes finances sense dèficits i deutes excessius que permetin fer front a possibles shocks i recessions.
Però, és necessari que hi hagi estabilitat pressupostària per controlar el dèficit excessiu– tal com pretén la reforma? Depèn. Un dèficit excessiu no porta implícit cap xifra exacta, sinó que un dèficit és considera excessiu quan excedeix el valor dels recursos (ingressos) que l’Estat pot generar a mig termini. L’estabilitat pressupostària, en canvi, sí que es relaciona amb una xifra de dèficit propera al zero percent, malgrat que la definició varia enormement depenent de si es parla de dèficit cíclic o bé de dèficit estructural: mentre que el dèficit cíclic es refereix al dèficit a curt termini (anual), el dèficit estructural es refereix al dèficit que persisteix durant un període de temps més llarg i continua existint malgrat que hi hagi plena ocupació. Per tant, depenent de si estem parlant de dèficit cíclic o estructural, l’estabilitat pressupostaria és una idea bona o no: mentre que fixar l’estabilitat pressupostària cada any limitaria moltíssim l’activitat del govern, fixar l’estabilitat pressupostària ’estructural’ asseguraria l’eliminació dels dèficits estructurals excessius – requisit per a la sostenibilitat econòmica – i a la vegada donaria flexibilitat al govern per incórrer en dèficits en alguns anys (sempre i quan es compensès amb superàvit en altres anys). En el cas que ens ocupa – la reforma constitucional – l’estabilitat pressupostària fa referència al dèficit estructural, i per tant, es pot afirmar que ajuda a garantir la sostenibilitat econòmica.
Però precisament la crisi viscuda ens indica que mentre l’estabilitat pressupostària pot ésser útil i necessària per garantir la sostenibilitat econòmica, no és un requisit suficient. És bo recordar, tal i com ho fa Krugman en un article al seu blog, que molts dels països que es troben actualment en una situació de crisi de deute sobirà (exceptuant Grècia), no s’hi troben a causa dels seus grans dèficits i deutes abans de la crisi, sinó que s’hi troben com a conseqüència de la crisi. Un exemple clar seria Espanya: al començament de la crisi, el problema d’Espanya no era de deute o dèficit, sinó (grosso modo) era el seu model econòmic (im)productiu basat primordialment en l’explotació del sector immobiliari. I això ens dóna la clau per un altre aspecte essencial per garantir la sostenibilitat econòmica d’un país: l’existència d’un model productiu sostenible a llarg termini.
Seguint aquest raonament, doncs, sembla ser que la reforma ajudi a garantir la sostenibilitat econòmica però no incideix ni soluciona la situació inicial que va portar a Espanya a no ser sostenible econòmicament.
Generar confiança
En la mateixa direcció, i enllaçant amb el segon objectiu de la reforma – augmentar la confiança dels mercats – el setmanari The Economist assenyala en un article de finals d’agost que els països desenvolupats haurien de dedicar menys temps a dissenyar mesures d’austeritat a curt termini i centrar-se més en l’elaboració de mesures de creixement de l’economia, així com al disseny de mesures que redueixin el dèficit i deute al llarg termini (ex. augmentant l’edat de jubilació entre altres). El que ens està dient The Economist és que no és el deute i dèficit espanyol allò que els mercats temen més, sinó les seves pèssimes perspectives de creixement, socavades, en part, per unes mesures d’austeritat a curt termini que encara enfonsen més el consum i l’economia en general.
Vol dir això que la reforma no tindrà cap efecte a curt, mig i llarg termini a millorar la confiança dels mercats? Tal i com es veu en el gràfic, a curt termini no s’aprecia una disminució de la prima de risc (spreads) (data d’aprovació de la reforma en el gràfic: 9/2).
A favor de la reforma cal dir, però, que l’objectiu explícit és generar confiança a mig i llarg termini, i potser és per això (o potser no?) que la reforma dictamina que els límits del dèficit entraran en vigor a partir del 2020. Dit d’una altra manera, hauran de passar nou anys per tal que l’estabilitat pressupostària sigui una realitat. A aquest aspecte li hem d’afegir un altre tant o més sorprenent: la reforma permet que el límit de dèficit estructural deixi de tenir validesa en èpoques de crisi (entre altres situacions que inclouen també catàstrofes naturals). Un punt que té la seva lògica si tenim en compte que en èpoques de crisi, el dèficit puja automàticament al disminuir els ingressos per impostos i augmentar al mateix temps despeses estatals tals com les generades per l’atur (el que també s’anomena l’entrada en joc dels estabilitzadors automàtics). Ara bé, tal com subratlla Xavier Sala-i-Martin en un dels seus últims articles a La Vanguardia (02/09/2011), la reforma no especifica quin nivell de dèficit es pot adquirir durant èpoques de crisi, la qual cosa farà que els mercats, en cas que vingui una altra crisi, tornin a desconfiar d’Espanya tal i com ho estan fent ara!
Permeteu-me ser doncs, un mica escèptica amb els objectius de generar confiança a mig i llarg termini i de garantir la sostenibilitat econòmica.
Reforçar el compromís d’Espanya amb la UE
No són pocs els articles que han arribat a afirmar que l’únic objectiu d’aquesta reforma era seguir el dictat del Banc Central Europeu i del tàndem Merkel-Sarkozy. Dit d’una altra manera, sembla ser que la reforma s’hagi fet seguint instruccions específiques des de Brussel·les, i a posteriori s’hagin pensat els possibles objectius que es podrien aconseguir amb la reforma.
En Xavier Sala-i-Martin, per exemple, es pregunta en un dels seus articles (02/09/2011):
“¿No será, más bien, que han recibido alguna llamada inconfesable de alguna autoridad europea?”
I Luis Garicano escrivia això en un post del blog Nada es Gratis (23/08/2011):
“Existía una carta secreta a Italia, y, con el anuncio de hoy, yo creo que debe existir una carta secreta a España.”
Sembla ser doncs, que s’hauria de canviar el redactat d’una part del paràgraf de la reforma on es menciona el compromís d’Espanya amb la UE i substituir el mot ‘UE’ per ‘Alemania, França i el Banc Central Europeu’.
Regles fiscals: si o no?
És aquesta reforma un procediment que haurà servit només per augmentar la fractura política existent a l’Estat Espanyol? És massa d’hora per vaticinar-ne els resultats, però l’escepticisme que suscita la reforma no implica necessàriament un rebuig al control del dèficit. Tal com diuen Luis Garicano (23/08/2011) i Pablo Vazquez (25/08/2011) en el blog Nada es Gratis, les regles fiscals són, en general, bones. Afegeixen, però, un matís molt rellevant: han de ser creïbles i flexibles a la vegada. Dues paraules repetides per un informe del Fons Monetari Internacional al 2009 on s’afirma que:
”A rule has to be credible with regard to its ability to help deliver the required adjustment and put debt on a sustainable path. But it should also have adequate flexibility to respond to shocks. Simulation analysis shows that cyclically adjusted balance rules are superior in dealing with output shocks, but cyclical adjustment requires care”.
La present reforma és flexible en tant que deixa de ser vàlida en èpoques de crisis. Ens hem de preguntar tanmateix si és massa flexible. Respecte a la credibilitat, Pablo Vazquez ens torna a il.luminar en el mateix article afirmant que qualsevol regla fiscal, per ser creïble, ha de reflectir un consens social a favor de la responsabilitat fiscal (post 25/08/2011, Nada es Gratis). I no només això, sinó que també ha d’incorporar mecanismes de sanció. En definitiva, dos requisits absents en la reforma actual.
Alternatives
Tant Pablo Vazquez com el Fons Monetari Internacional subratllen que les regles fiscals no són l’única opció per aconseguir sostenibilitat econòmica. Una segona opció i que funciona a diversos països d’Europa (Suècia, Holanda, Bèlgica, Dinamarca, Regne Unit) és la creació d’una institució independent (Pablo Vazquez l’anomena Consell de Política Fiscal) encarregada d’estudiar les condicions de l’economia espanyola i analitzar la comptabilitat pública. Aquesta és una bona alternativa donada la falta de credibilitat de la reforma.
Conclusió
La reforma, per tant, ha nascut coixa i vídua. Coixeja de credibilitat, tot posant entrebancs als objectius per la qual ha estat creada. I està sola, massa sola. Els estrategues del país s’han oblidat que hi ha una altra manera de reduir el deute: créixer i crear llocs de treball. La ’growth agenda’ ha quedat en segon pla, i Espanya ha cedit a la pressió insistent dels mercats, d’Alemania i del Banc Central Europeu. Uns mercats que, val la pena dir, no sempre s’han comportat racionalment. El nerviosisme d’Alemania i del Banc Central Europeu, per altra banda, és comprensible i fins i tot justificable. Però això no treu que la reforma s’ha fet massa ràpid, amb un disseny realment millorable, i amb una falta de consens que va escalfant l’ambient social i polític. Una vegada més, ens trobem amb actuacions econòmiques per part dels gestors econòmics del govern sense cap rumb establert. Em pregunto si el nou govern serà capaç d’adreçar la situació i reformar el model productiu que és la base fonamental del creixement econòmic.
Informació adicional
Article Paul Krugman (25/08/2011): ’Fiscalization Watch’ al seu blog del New York Times ’The Conscience of a Liberal’. http://krugman.blogs.nytimes.com/2011/08/25/fiscalization-watch/
Article al blog Brussels Blog, de Peter Spiegel (26/08/2011): Krugman v. Schaüble http://blogs.ft.com/brusselsblog/2011/08/krugman-v-schauble/#axzz1XfoyXlNK
Article al The Economist (27/08/2011): How to avoid a double dip recession http://www.economist.com/node/21526897
Article a La Vanguardia (26/08/2011): Proposición de reforma del artículo 135 de la Constitución Española http://www.lavanguardia.com/politica/20110826/54205471823/proposicion-de-reforma-del-articulo-135-de-la-constitucion-espanola.html
Article de Xavier Sala-i-Martin, La Vanguardia (02/09/2011): Crisis (27): colchón constitucional. http://elcomentario.tv/reggio/tag/xavier-sala-i-martin/
Article a El País (25/08/2011): Las dudas de los economistas http://politica.elpais.com/politica/2011/08/25/actualidad/1314294182_468709.html
Blog Nada es Gratis: http://www.fedeablogs.net/economia/
Report Fons Monetari Internacional (16/12/2009): Fiscal Rules—Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances1 www.imf.org/external/np/pp/eng/2009/121609.pdf
Article a Social-Europe.eu, d’Andrew Watt: Putting the brakes on the European debt-brake idea http://www.social-europe.eu/2011/08/putting-the-brakes-on-the-european-debt-brake-idea/
eKonomicus 
2 Responses to “La reforma fiscal de la Constitució: contraproduent, supèrflua, necessària o imprescindible?”
Los problemas complejos no tienen soluciones simples y menos todavia analiss concluyentes que esclarezcan el tema. No debemos olvidar que el componente politico condiciona enormemente las soluciones tecnico economicas. Los economistas y financieros hacen estadisticas, estudios y mueven el dinero pero donde se crea la riqueza es en las fabricas, las minas, la pesca, la agricultura, etc y ahi es donde los gobiernos con politicas fiscales y laborales tienen que aplicar soluciones y crear confianza en su propio pais que luego se exporta sola.
Escrito a vuela pluma como siempre
Francisco,
Moltes gràcies pel teu comentari! Totalment d’acord en que els problemes complexos no tenen solucions simples, i la crisis actual no n’és una excepció. L’equilibri entre l’economia i la política ha estat sempre difícil, i tal com senyales, moltes decisions econòmiques no són políticament acceptables, i a l’inversa.
Els incentius dels diferents actors són diversos i de vegades fins i tot contraposats, i no sempre ‘guanya la batalla’ el més raonable, sinó el que té més poder. L’economia ha d’estar al servei de la societat i també dels polítics, però aquests dos tambe han d’ésser responsables de les decisions que prenen, unes decisions que, amb la globalització actual, tenen un impacte més enllà de les fronteres del país en questió.
Per últim, no oblidem, la riquesa es crea a les fàbriques, mines, pesca i agricultura, si, però també es crea amb la recerca i innovació, que requereix ‘d’estudis i estadístiques’, per fer servir les paraules que has fet servir tu.
Salutacions!
Mireia